Para erradicar el clientelismo
Por: Luis Carlos Ugalde
Febrero / 2010
A una década de la salida del PRI de Los Pinos, el Estado mexicano no ha logrado despojarse de su perfil clientelar. Luis Carlos Ugalde traza en este ensayo la ruta de la agenda política pendiente: la construcción de una sólida democracia liberal
México es una democracia electoral, pero no una democracia liberal. Hay elecciones libres y periódicas, pero sin un Estado de derecho que garantice el acceso universal y equitativo a la justicia; los ciudadanos eligen a sus gobernantes, pero éstos rinden pocas cuentas de sus actos; cada voto vale lo mismo en las urnas, pero la influencia de los poderes de facto es cada vez mayor para definir políticas públicas; existen tribunales que deben aplicar las leyes, pero persiste el uso selectivo del derecho por razones políticas. Tenemos más votos, pero no más ciudadanos.
En lugar de evolucionar hacia una democracia liberal —esto es, a una democracia basada en un gobierno que garantice un Estado de derecho con protección de las libertades individuales—, la mexicana se ha convertido en una democracia de tipo clientelista. El clientelismo establece relaciones políticas basadas en el intercambio de favores entre un "patrón" y sus "clientes", entre políticos que dan prebendas, cargos públicos y presupuestos a cambio de apoyo político o económico. El clientelismo establece relaciones con base en el poder y la influencia; la democracia liberal con base en el derecho y la igualdad ante la ley.
Casi 10 años después de que Vicente Fox desplazó al PRI de la presidencia de la República, el clientelismo sigue vigente y parece adquirir nueva vitalidad. Hace apenas una década muchos intelectuales creían que la limpieza electoral y la alternancia eran el camino seguro hacia la democracia, pero no se preguntaron qué tipo de democracia. Hoy somos más democráticos que hace 20 años, pero no hemos superado el perfil clientelista y corporativo del Estado mexicano. Somos una democracia "iliberal", usando el término acuñado por Fareed Zakaira hace más de una década.1
Apostar sólo por los votos como la vía para ser una democracia ha sido una ingenuidad histórica y una irresponsabilidad política. Muchos confundieron un instrumento (las elecciones libres) con el fin (democracia liberal y gobierno eficaz). Creyeron que la alternancia era el fin y no construyeron las reglas y las instituciones que permitieran que los votos se transformaran en buenos gobiernos.
Los enamorados de la alternancia apostaron por un nuevo inquilino, en lugar de construir una casa nueva. Creyeron que "sacar al PRI de Los Pinos" era causa suficiente para que las cosas mejoraran. Así, estimularon cierta pereza política e intelectual: bastaba sentarse a esperar que ese día llegara. Lo demás se daría por generación espontánea. Pero "lo demás" era lo más importante para superar la tradición clientelista y corporativa del Estado mexicano: la rendición de cuentas y el Estado de derecho.
Así llegó Vicente Fox a la presidencia. Enfrentó un dilema: adoptar una estrategia gradualista de cambios negociados con los clientes tradicionales del Estado-patrón (partidos, sindicatos, empresarios, movimientos agrarios) o adoptar una agenda reformista que significaba aprovechar su propia legitimidad para profundizar los cambios. Optó por el gradualismo y la negociación y así contribuyó a perpetuar el pacto clientelista bajo una fachada democrática.
El presidente Felipe Calderón ha sido hasta ahora complaciente, igual que Fox, con el clientelismo político, a pesar de que su partido, el PAN, lo combatió por décadas cuando era partido de oposición. Las señales así lo indican: su alianza con la lideresa del sindicato de maestros; la carencia de una política global para transparentar la vida de los sindicatos; la falta de acciones para regular las industrias oligopólicas; la permisividad para que los gobernadores ejerzan el gasto público con discrecionalidad; y su aval para la reforma electoral de 2007 que consolidó la partidocracia como un eje que alimenta el clientelismo y el abuso del poder.2
En diciembre de 2009, al cumplir tres años de gobierno, Felipe Calderón propuso una reforma política con 10 puntos concretos para "pasar del sufragio efectivo a la democracia efectiva". Se trata de la propuesta más ambiciosa en más de 30 años. Mitigaría algunos síntomas del clientelismo mexicano, aunque sería insuficiente para arribar a una democracia liberal. Para ello se requieren reformas de gran calado en diversos ámbitos más allá del político, como el presupuestal, el regulatorio y el judicial. La propuesta de Calderón es un primer paso en la ruta hacia la democracia liberal. Desafortunadamente, se oyen diversas voces desde algunos partidos que presagian que aún ese pequeño paso no se dará, al menos en los próximos años. Es una lástima.
La democracia clientelista
Hay cinco causas que han moldeado el carácter clientelista de la democracia mexicana: 1) el Estado "rentista"; 2) el Estado "capturado"; 3) la impunidad política; 4) la partidocracia; 5) el surgimiento de los gobernadores como una fuerza política regional sin contrapesos.
El Estado rentista
Para resolver las pugnas por el poder político —y garantizar estabilidad y paz—, el PRI construyó al finalizar la Revolución un arreglo corporativo y clientelista que usó los dineros públicos, las concesiones y los contratos de obra pública como medio de control y cooptación sobre los sindicatos, los militares desempleados y los políticos opositores al régimen.
Como señala Gabriel Farfán, la bonanza petrolera que surge en los años setenta del siglo XX fortaleció el clientelismo porque el gobierno tuvo más recursos (rentas) para financiar gasto sin tener que aumentar los impuestos.3 Las "rentas" son recursos que "brotan" de la explotación de recursos naturales (petróleo, diamantes, cobre) sin esfuerzo fiscal de los ciudadanos. Las rentas generan riqueza aparente y pasajera y, por su naturaleza, tienden a financiar gasto corriente e improductivo que no genera ni responsabilidad de gobierno ni exigencia ciudadana.
Cuando el gasto público no se apareja de responsabilidades ciudadanas para financiarlo, se estimula una cultura para vivir del presupuesto. Caudas de burócratas y sindicatos de gobierno viven de presupuestos de baja productividad. En 2010 el gasto público ascenderá a 3.17 billones de pesos. Diez años antes la cifra era de 1.24 billones, un incremento en términos reales de más del 60%. Juan Pardinas ha mostrado que entre 2001 y 2007 el gasto en servicios personales en los gobiernos estatales creció 29% en términos reales, mientras que en los ayuntamientos se disparó en 68%.4
Las rentas generan una cultura para exigir gasto, en lugar de esfuerzos para financiar el desarrollo. Por eso seguimos enamorados de los milagros transformadores del dinero público cuando en realidad sólo generan adicción y conformismo. Por eso el Congreso y el Poder Ejecutivo sucumben una y otra vez a las presiones de sectores que se venden como defensores de luchas sociales, en lugar de pedirles primero su contribución. Por ejemplo, las universidades públicas han escapado del recorte presupuestal de los últimos años, en parte por la retórica de que todo el dinero invertido en educación es bueno por definición, sin reparar en el hecho de que parte de esos fondos se va para alimentar a burocracias administrativas, no a profesores ni estudiantes.
En noviembre de 2009, cuando se negociaba el presupuesto de 2010, el diputado Cruz López, dirigente de la Confederación Nacional Campesina (CNC) del PRI, logró una reasignación de 22 mil millones de pesos para el campo. Por su valor histórico, pero sobre todo por la vergüenza nacional de la marginación que siguen viviendo hoy los campesinos mexicanos, el dinero al campo es sagrado y nadie lo cuestiona, sin preguntar si los beneficios de esos recursos son para los campesinos o para sus líderes organizados.
En nombre de la descentralización y del federalismo, las transferencias (rentas) a los estados se han multiplicado en la última década —y en esa medida el gasto clientelista de los gobernadores se ha potenciado—. El gasto federalizado se habrá incrementado entre 2002 y 2010 en 160% en términos reales. Esos incrementos contrastan con el incremento en productividad del país que en la última década se incrementó en 14% y con el crecimiento del ingreso per cápita que fue de 64%.
El clientelismo también se perpetúa por el lado del ingreso. Ofuscados por las rentas de la riqueza petrolera, los gobiernos mexicanos pudieron financiar un sistema fiscal que cobra poco y gasta mucho; que tiene regímenes fiscales de excepción y que no cobra IVA en alimentos y medicinas. Cobrar poco significa cobrarles a pocos, que son con frecuencia una masa cautiva de contribuyentes no organizados y desprovistos por ello de las ventajas que da ser parte de una clientela sindical, agraria o gremial.
La renta petrolera desalienta la ciudadanía responsable ("si no pago no reclamo, sólo estiro la mano"). Quienes no pagan impuestos exigen pocas cuentas al gobierno por los servicios gratuitos que reciben. El gobierno a cambio provee servicios en masa sin poner suficiente atención a su calidad. Se trata de un círculo perverso de conformismo que no ayuda ni a la formación de una ciudadanía más vigorosa y demandante ni a la creación de gobiernos más eficaces y responsables. Se trata de una condena histórica de una sociedad rentista acostumbrada a vivir por encima de sus posibilidades.
El Estado capturado
El clientelismo se basa en un esquema político de distribución de beneficios fiscales, presupuestales y políticos a cambio de diversos apoyos económicos y políticos. Con el paso del tiempo, diversos grupos que se benefician de este arreglo adquieren suficiente poder para desafiar la autonomía del Estado y someterlo a una presión que altera la relación de subordinación.
En un libro de reciente aparición, Santiago Levy y diversos autores muestran que los dos grandes beneficiarios de este esquema son los grandes conglomerados empresariales que operan en esquemas monopólicos (big business) y los sindicatos del sector público en los sectores del petróleo, la electricidad, la educación y la seguridad social.5
Algunos grandes corporativos que operan en mercados oligopólicos como la telefonía fija y móvil, la TV abierta y de cable, y la banca privada, cargan altos precios, tarifas y comisiones a los consumidores y, en algunos casos, obtienen tratos fiscales preferentes por parte del gobierno. Por su parte, los sindicatos de sectores protegidos obtienen salarios relativamente mayores, pensiones jugosas y acceso a posiciones políticas (todo esto en un entorno de opacidad, baja productividad y contratos colectivos de trabajo favorables). Ambos actores (corporativos y sindicatos) se han protegido mediante un conjunto de tácticas que incluyen la captura de las agencias reguladoras, la presión política y el uso y abuso de las leyes, notoriamente el amparo.
Los presidentes Miguel de la Madrid (1982-88) y Carlos Salinas de Gortari (1988-94) emprendieron procesos de reforma del Estado, pero sin alterar el pacto clientelista. Se ordenaron las finanzas públicas, pero no se revisaron las transferencias a los sindicatos; se abrió la economía, pero se mantuvieron los monopolios en la energía, las telecomunicaciones y otros sectores; se privatizaron empresas públicas, pero sin un marco regulatorio que mitigara los riesgos de los monopolios privados.
La implementación de políticas "neoliberales" bajo entornos clientelistas como México, sin reguladores eficaces e independientes, hizo que algunas privatizaciones de los años noventa beneficiaran más a los compradores de las empresas públicas que a los consumidores; que la desregulación económica beneficiara más a los grandes corporativos que al mercado. La culpa no es de la economía de mercado, sino de un mercado atrapado por clientelas que distorsionan su funcionamiento y capturan sus beneficios en demérito del bienestar de los consumidores.
Por eso el neoliberalismo económico se ha convertido en sinónimo de corrupción, abuso y desigualdad, porque se implementó sin antes desmontar las estructuras
clientelistas del Estado mexicano. En consecuencia, las reformas económicas de los años noventa dieron aún más poder a algunos actores privados y sindicales que hoy son capaces de desafiar a su procreador.
Debido a que la transición democrática en México sólo buscó generar elecciones limpias sin alterar el pacto clientelista, la nueva democracia electoral ha incluso profundizado la captura del Estado por las mismas clientelas de antes y otras nuevas. Por ejemplo, el presidente Vicente Fox no reformó las reglas laborales ni fomentó mayor competencia en diversas industrias. La administración del presidente Calderón ha sido también omisa. A pesar de la extinción de Luz y Fuerza del Centro que ha erradicado a uno de los poderes fácticos más visibles del sindicalismo, esa acción no se ha enmarcado todavía en una política general para combatir ese fenómeno en todos los sindicatos. Tampoco ha propiciado hasta hoy mayor competencia en los mercados oligopólicos.
La impunidad política
La impunidad política significa no pagar las consecuencias de lo que uno hace o no hace, es la falta de castigo cuando se actúa de manera ilegal, irresponsable o equivocada. La impunidad política premia el abuso y la corrupción de las clientelas burocráticas, sindicales y empresariales que viven al amparo del poder. Es la antítesis de la democracia liberal y, lamentablemente, un signo muy visible del ejercicio de poder en México.
La impunidad es resultado de la fragilidad del Estado de derecho —cuya naturaleza es la de ser imparcial, universal y eficaz—. Ciertamente, hay más Estado de derecho que antes —el Poder Judicial y sus tribunales son más independientes y profesionales y muchos recursos de particulares son vías para detener abusos del gobierno o de otros particulares—. Pero a la vez hay tribunales en los estados que siguen actuando bajo criterios políticos y sujetos a presiones de los gobiernos. Y el acceso a la justicia es desigual: las grandes empresas, por ejemplo, pueden frenar acciones que los afectan, pero muchos mexicanos están indefensos frente al abuso del poder y sujetos a una justicia discriminatoria.
El uso político y clientelista del derecho ha construido una República de las Excepciones cuando lo que necesitamos es una República de la Legalidad. Ésa es una de las mayores anclas del atraso de México desde su independencia —la divergencia entre un país que aspira a ser gobernado por las leyes y otro que opera mediante la aplicación selectiva de las normas—. Esa dicotomía permite que en México los "clientes" sean más importantes que los ciudadanos.
La partidocracia
El pluralismo político y la alternancia pusieron fin a la era del hiperpresidencialismo y del abuso del poder por parte del Poder Ejecutivo.6 Pero en su lugar se ha erigido la partidocracia como una nueva forma de ejercer y abusar del poder —esto es, la concentración del poder político en los partidos, con escasos controles externos, tal como sucedía con la institución presidencial en la era del partido dominante.
Tres hechos facilitaron el surgimiento de la partidocracia. Primero, la inauguración del gobierno dividido en 1997 que equilibró las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso. Segundo, la alternancia en la presidencia de la República porque se evaporaron los poderes "metaconstitucionales" que disfrutaban los presidentes mexicanos para controlar al PRI.7
Tercero, el financiamiento público creciente a los partidos que inicia en 1996 con la reforma electoral de ese año y que dota a todos los partidos de recursos abundantes para competir y sobrevivir de manera independiente al Poder Ejecutivo.
Si el presidencialismo del siglo XX justificaba su actuar en nombre de la Revolución y de la justicia social, la partidocracia del siglo XXI justifica su actuar —y su abuso— en nombre de las masas que representa, en nombre de las clientelas que llenan urnas y plazas. El presidencialismo de antaño construyó el Estado corporativo y clientelista; el clientelismo partidocrático lo ha preservado con un añadido: ha multiplicado a los dadores de favores —antes era el presidente; hoy son los partidos, los legisladores, los líderes sindicales y los gobernadores.
Ambos clientelismos, el presidencial y el partidocrático, son dañinos porque no rinden cuentas y porque reparten favores con los dineros públicos y con las leyes que aprueban. Incluso, el clientelismo partidista puede ser más dañino porque hay más intereses fragmentados que cuidar, más intermediarios con quienes negociar y el resultado son políticas menos coherentes y más atentas a satisfacer lo inmediato. Además, cuando los partidos se ponen de acuerdo y aprueban una ley o un presupuesto, no hay nadie que los llame a cuentas o que limite su abuso. ¿Quién le exige cuentas a los partidos y al Congreso? ¿Quién los puede sancionar?
El clientelismo regional o "feuderalismo"
Si en el ámbito federal se observa la consolidación de la partidocracia en demérito de la fuerza del Poder Ejecutivo, en muchas entidades se observa el fenómeno inverso: la concentración del poder en manos de los ejecutivos estatales (los gobernadores). Aunque el fenómeno es diferente, su origen es el mismo: la evaporación del hiperpresidencialismo generó un vacío que fue ocupado por los partidos y el Congreso en el ámbito federal y por muchos gobernadores en el ámbito local.
Durante buena parte del siglo XX los gobernadores (del PRI) actuaron como agentes del presidente. A él debían su postulación como candidatos y él podía removerlos del cargo. Entre 1946 y 2000 hubo 49 "remociones" de gobernadores por razones políticas; sólo durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari hubo 12.8
En 2000, con la alternancia en la presidencia de la República, ese control presidencial se esfumó, y desde entonces muchos gobernadores se han convertido de facto en jefes políticos regionales sin contrapesos políticos en sus estados, como ocurría anteriormente con el presidente en el ámbito nacional. Por eso cada vez más gobernadores pueden recrear la práctica del "dedazo", destinar recursos a campañas políticas y obtener triunfos arrolladores en elecciones locales y federales. La consecuencia ha sido una mayor fuerza regional del PRI y, en muchas entidades, el retorno de los gobiernos unificados —esto es, gobierno y Congreso en las manos de un solo partido—. Por eso muchos gobernadores son hoy inmunes al control legislativo, porque controlan a los poderes legislativos en lugar de rendirles cuentas.
Además de las razones políticas que sustentan el clientelismo regional, hay una causa presupuestal muy importante: los gobernadores tienen cada vez más dinero para gastar pero rinden pocas cuentas. Tienen más dinero porque a partir de los años noventa se han trasladado mayores responsabilidades de gasto a los estados; rinden pocas cuentas porque esa descentralización no se acompañó de mecanismos de rendición de cuentas.
La fuerza política de los gobernadores ha crecido tanto que ya trasciende su ámbito regional e impacta sobre el funcionamiento de la Cámara de Diputados. Debido a que en 2009 muchos de ellos jugaron un rol decisivo para escoger candidatos a diputados federales y mediante diversos apoyos políticos y económicos garantizar su triunfo, un amplio segmento de los nuevos diputados operan como sus delegados más que como representantes de los electores. Se trastoca así la función representativa de la Cámara de Diputados —no sólo deja de representar los intereses de los ciudadanos para representar a los gobernadores (y sus clientelas), sino que incluso sustituye en la práctica la función de representación regional que corresponde al Senado en un sistema federal como el mexicano.
En un artículo reciente, Jorge G. Castañeda y Héctor Aguilar Camín bautizan este fenómeno de gobernadores independientes y poderosos como "feuderalismo", es decir, un federalismo fiscal y político que tiende a generar feudos locales de virreyes poderosos que rinden pocas cuentas y cuya acción independiente y clientelista debilita el Estado democrático.9
¿Qué hacer?
El camino hacia la democracia liberal será largo y sinuoso. Si contar votos con transparencia requirió de 30 años de luchas y conflictos —entre los años setenta y noventa del siglo XX—, la ruta hacia una democracia sostenida por un Estado de derecho universal y equitativo será más larga. Contar los votos con transparencia fue una proeza que mucho ha beneficiado al desarrollo político de México. Sustituir a los clientes por ciudadanos sería la transformación política más importante del México independiente.
Los principios
Para avanzar en la ruta liberal —esto es, la de colocar a los ciudadanos como los actores centrales de la vida pública de México— se necesitan principios de navegación. Hay cuatro muy importantes.
Primero, defender a la democracia como principio, pero cuestionar el tipo de democracia que hemos construido. Defender las elecciones libres y equitativas como el bloque fundacional de la convivencia política, pero erradicar la ingenuidad que suponía que la alternancia era la ruta automática a la democracia liberal y al gobierno eficaz.
El segundo principio es evitar el maximalismo. La grandilocuencia de quienes pregonan la refundación de la República es un riesgo por dos razones. Porque hay reglas del sistema político que funcionan adecuadamente y por una razón de factibilidad: en el entorno de pluralismo político y de confusión intelectual que vive México, abrir el debate para empezar de cero es abrir una caja de pandora difícil de cerrar. Llegaremos a una República liberal por secuencias acumulativas que modifiquen las reglas y los hábitos, no por pactos fundacionales.
El tercer principio es erradicar la presunta enemistad entre la justicia y la legalidad. Sociedades desiguales y clientelistas como la mexicana suponen que es más importante "hacer" justicia que cumplir la ley. Sus líderes políticos tradicionales hacen de la negociación de la ley un instrumento retórico para apoyar a los más necesitados, para evadir la ley en beneficio de los desposeídos. Es una falacia que al final acaba por perjudicar a todos, pobres y ricos. Las encuestas muestran que muchos mexicanos piensan que una ley debe respetarse si es "justa", en lugar de respetarla porque es ley. Esa actitud es consecuencia del discurso populista y justiciero que supone que es legítimo negociar la aplicación de la ley si es por un fin de justicia social.
El cuarto principio es que la democracia liberal debe fomentar un gobierno más eficaz para tomar decisiones y ejecutarlas sin que sean bloqueadas por grupos de interés y clientelas políticas. Un gobierno más eficaz requiere un presidente más fuerte que sea capaz de resistir las presiones y velar por el interés nacional de largo plazo. Si en el siglo XX frenar el abuso del poder requería desmantelar el hiperpresidencialismo, hoy se requiere un proceso de restauración democrática y legal que dote al ejecutivo de facultades para empujar agendas transformadoras dentro de los cauces institucionales y deliberativos, pero sin sucumbir a las presiones de corto plazo.
Los ejes rectores
Propongo cinco ejes de acción.
1. Diseñar un sistema de recaudación fiscal universal, transparente y progresivo, sin excepciones, sin recovecos, sin fines justicieros que encubran fines clientelistas. La solución que ha sido propuesta una y otra vez y que muestra ser la mejor en muchos países por su transparencia y fácil administración es homologar el impuesto al consumo (IVA) a todos los consumidores y a todos los productos. Ello estimularía la responsabilidad ciudadana para financiar a sus gobiernos y para exigir cuentas. Ojo: la mejor política social se da por la vía del gasto, no del ingreso. Las excepciones impositivas son en ocasiones un pretexto para beneficiar clientelas. El combate a la pobreza es más eficaz por la vía del gasto a través de políticas de fomento al empleo, de mayor calidad educativa y de programas de alivio a la pobreza extrema con programas como Oportunidades que focalizan la ayuda a individuos, no a colectividades abstractas.
Nuestra política de exenciones del IVA beneficia a los segmentos de menores ingresos, a costa de subsidiar los alimentos y las medicinas de los más ricos. Es mejor cobrar a todos pero focalizar el gasto a quienes más lo necesitan. Además de ser una política social más eficaz, se eliminan a los intermediarios (líderes políticos, agrarios y partidistas que lucran con la política de las excepciones). México no requiere de excepciones, sino de una cultura universal, igualitaria y progresiva para que paguen más los que más tienen, pero que también paguen los que menos tienen, en proporción a sus ingresos. Que todos paguen impuestos empodera a los ciudadanos para exigir cuentas y obliga a los gobiernos a gastar con mayor eficacia.
2. Reducir el tamaño del gasto público (esto es, la dependencia ciudadana de los gobiernos), pero sobre todo la estructura y composición del gasto. Mucho gasto público tiene un efecto negativo sobre la inversión y el crecimiento. Pero ésa no es la preocupación de este ensayo, sino su impacto sobre el clientelismo. Reducir el gasto es atacar una de sus causas centrales porque con esos recursos se financian los apoyos a diversos grupos y clientelas del Estado mexicano (burócratas, sindicatos, gremios, centrales agrarias, gobernadores, partidos).
México requiere una ruta gradual y progresiva para sustituir los beneficios sociales y económicos del gasto de gobierno por los efectos duraderos y sólidos de una economía que se base más en los empleos generados por empresas privadas (micro, medianas y grandes). Los puestos públicos son necesarios, pero muchos de ellos no lo son y persisten porque siempre hay un intermediario que los defiende a través del sistema clientelista de apoyos políticos a cambio de prebendas.
No soy ingenuo ni idealista: México es una sociedad desigual con resabios coloniales y estatistas y en ella el gasto público es y debe ser palanca del crecimiento, pero debemos apostar cada vez más por el impulso creador individual y empresarial. No se trata de achicar a los gobiernos como ruta mágica al crecimiento, pero sí de entender que un peso gastado en un puesto público superfluo es un peso menos para que ese empleo genere riqueza y salario desde la iniciativa ciudadana.
3. Fomentar una política de competencia en las industrias y de combate a los mercados monopólicos. Si queremos menos gasto público como una vía para mayor innovación privada y generación de empleo y riqueza ajena a los gobiernos, es indispensable combatir las prácticas clientelistas y concentradoras en el ámbito empresarial. Menos gobierno no significa mercados eficientes ni empresas productivas. Sin una regulación apropiada, los corporativos abusan de su poder monopólico y limitan la generación y distribución de la riqueza. Para ello es necesario fortalecer la independencia, facultades y sanciones de los entes reguladores en materia de competencia y reducir el abuso de los recursos legales (amparo). Por ejemplo, dar mayores facultades a la Comisión Federal de Competencia para remediar directamente problemas de falta de competencia en el mercado. Elevar sanciones a estándares internacionales y fortalecer las sanciones penales que realmente disuadan prácticas monopólicas.
4. La agenda del Estado de derecho. Esta será la ruta más larga del doloroso proceso para convertir a la mexicana en una democracia liberal. Un paso transformador fue dado en 1995 con la reforma del Poder Judicial que ha dotado a la Suprema Corte de mayor independencia y profesionalismo para ser garante del orden constitucional. Sin embargo, muchos tribunales de justicia de los estados siguen subordinados al poder político y muchos jueces siguen operando bajo presión y solicitudes de clientes y políticos.
El paso central, sin embargo, es elevar la observancia de las normas jurídicas. Los mexicanos cumplirán más cuando haya un sistema de leyes más claras que sea percibido como "justo". Que una ley sea valorada como justa depende de que sea "razonable" en el sentido de que establezca derechos y obligaciones con un propósito superior de bien común. Depende también de que sea aplicada a todos por igual, sin excepciones, y que las sanciones en caso de incumplimiento sean proporcionales a la falta cometida.
México requiere erradicar la cultura de los "fueros" heredados de la Colonia que hoy se traducen en que los poderosos e influyentes pueden evadir el cumplimiento de las leyes. En consecuencia, grupos organizados y marginados violan también dichas normas y exigen el mismo trato: impunidad en nombre de la justicia social. Salir de ese círculo perverso requiere de un compromiso político para que los gobernantes primero, y la sociedad después, se sometan escrupulosamente al imperio de la ley.
Culpar a la cultura de los mexicanos como causa de la ilegalidad es una trampa retórica. Los mexicanos empezarán a cumplir cuando se dé un efecto demostración "desde arriba". Ello requiere una revisión global de las normas y de las instituciones que procuran y administran justicia, pero sobre todo dependerá de la apuesta política de los gobiernos para someterse, ellos primero, al orden constitucional. No será fácil.
5. La regulación de la política. Se requiere mayor responsabilidad política de los gobernantes, combatir el nuevo fenómeno de la partidocracia y estimular mayor eficacia de los gobiernos. El presidente Felipe Calderón propuso en diciembre de 2009 una reforma que lograría varios de estos fines: la reelección legislativa estimularía mayor conexión entre representantes y ciudadanos; las candidaturas ciudadanas fomentarían una competencia externa al sistema de partidos que refrescaría la vida pública y obligaría a los partidos a mejorar sus ofertas ciudadanas; la reelección de alcaldes mejoraría la planeación y la eficacia en los gobiernos municipales.
La iniciativa preferente legislativa del presidente, así como el referéndum, lo dotarán de mayor capacidad para establecer la agenda nacional y empujar reformas transformadoras; fortalecer el veto presidencial junto con la iniciativa preferente reequilibraría el balance entre Ejecutivo y Legislativo, hoy cargado a favor de este último, y permitiría combatir leyes incoherentes o de contenido clientelista.
La segunda vuelta es un paso en la ruta correcta para dotar de mayor contundencia política y electoral a los presidentes, aunque hay una vía intermedia que me parece más apropiada: la elección presidencial por medio de una mayoría relativa calificada, esto es, un umbral menor al 50%, por ejemplo de 40-45%, con un margen de diferencia mínimo entre el primero y segundo lugares.
Otras propuestas son menos importantes y algunas dañinas. Reducir el tamaño del Congreso, sobre todo del Senado, es un paso correcto, pero no me parece trascendental y podría menguar la representación de minorías intensas pero sin apoyo electoral amplio. Aumentar el umbral para que los partidos obtengan y mantengan su registro del 2% al 4% de la votación nacional es irrelevante: más importante es revisar las reglas para registrar a partidos y su sistema de financiamiento. La facultad para iniciar leyes por parte del 0.1% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral o por la Suprema Corte son medidas vistosas, pero no me parecen relevantes.
En el ámbito de lo político restaría revisar los asuntos electorales. La reforma de 2007 fue regresiva para la libertad y la participación ciudadanas y ha sido contraproducente para la equidad de la competencia entre partidos. Reformar esa contrarreforma es un asunto pendiente. Sugiero cuatro medidas: a) remover las prohibiciones a la libertad de expresión de candidatos y partidos para privilegiar el derecho a la información de los ciudadanos; b) levantar la prohibición para que los particulares puedan expresar sus puntos de vista en medios electrónicos durante campañas políticas bajo criterios de transparencia absoluta de quién paga y cuánto paga, pero con una veda en un periodo previo a la jornada electoral; c) mantener el principio de acceso gratuito de los partidos a los medios electrónicos, pero reducir el volumen de tiempo para spots, sustituirlo por tiempo para franjas informativas y debates y simplificar el modelo de distribución y monitoreo; d) reglamentar el artículo 134 constitucional para evitar que los gobernadores usen recursos públicos con fines personales (spots, infomerciales).
Hay omisiones en la propuesta presidencial, algunas de las cuales caen en otros ámbitos. Menciono sólo dos: a) transparentar las finanzas de los sindicatos y eliminar las cláusulas de exclusión y de retención obligatoria de las cuotas sindicales; b) fortalecer la fiscalización de las finanzas de los gobiernos estatales y municipales.
La reforma política propuesta por Felipe Calderón, la más relevante en más de 30 años y que apunta en la dirección correcta es, sin embargo, sólo un paso en la ruta hacia la democracia liberal.
Esa reforma haría más funcional a la democracia presidencial mexicana, pero es insuficiente para construir una democracia liberal —que combine armónicamente el derecho a elegir a nuestros gobernantes con la garantía de que éstos responderán al interés ciudadano con respeto a los derechos individuales—. Para ello se requiere romper la arteria aorta que alimenta al clientelismo político mexicano mediante la reforma del sistema fiscal, la reducción del tamaño y la recomposición del gasto público, el fomento de mercados más competitivos y la fundación de un verdadero Estado de derecho. La reforma política —y electoral— es sólo uno de los elementos del mosaico para transitar de nuestra democracia clientelista hacia una democracia liberal.
Finalmente, es preciso desmitificar el significado del término liberal y separarlo del uso y abuso del término "neoliberal" en materia económica. El liberalismo político es, en esencia, el credo que promueve la libertad individual y la igualdad ante la ley como mecanismos para promover el bienestar social y combatir el abuso del poder del Estado. Por ello la democracia liberal une armónicamente no sólo los derechos políticos a decidir colectivamente quién nos gobierna, sino sobre todo cómo nos gobierna.
Luis Carlos Ugalde. Profesor de ciencia política del ITAM.
Agradezco los valiosos comentarios de Carlos Elizondo, Gabriel Farfán, Eduardo Guerrero, Marco Mena, Juan Pardinas, Carlos Ramírez Fuentes y Jorge Javier Romero.
Notas
1 "The Rise of Illiberal Democracy", Foreign Affairs, noviembre de 1997.
2 En un artículo en la edición de agosto de nexos, "La reforma regresiva", doy mis argumentos de los aspectos negativos de la reforma electoral de 2007.
3 Gabriel Farfán, Non-Embedded Autonomy: The Political Economy of Mexico´s Rentier State, PhD diss., London School of Economics, 2009.
4 Juan Pardinas, www.imco.org.mx
5 Santiago Levy y Michael Walton, No Growth Without Equity? Inequalities, Interests, and Competition in Mexico, Palgrave Macmillan and The World Bank, Washington, D.C., 2009.
6 Para una definición del hiperpresidencialismo, ver Jeffrey Weldon, "Fuentes políticas del presidencialismo en México", en Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, Presidencialismo y democracia en América Latina, Cambridge University Press, Nueva York, 1997.
7 Para una discusión sobre los poderes metaconstitucionales o partidistas de la presidencia mexicana, ver Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, México, 1978.
8 Rogelio Hernández Rodríguez, El centro dividido: la nueva autonomía de los gobernadores, El Colegio de México, México, 2008, p. 93.
9 "Un futuro para México", nexos, noviembre de 2009.
«El hombre sin honra peor es que un muerto»
